*João Bosco Won Held Gonçalves de Freitas Filho
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Entre a promulgação da Constituição de 1988 e setembro de 2025, foram editadas no Brasil mais de 8,2 milhões de normas federais, estaduais e municipais, entre leis, decretos, portarias e demais atos normativos, segundo levantamento do Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação (IBPT). Mais de 1 milhão delas ainda estão em vigor.
Por outro lado, levantamento publicado na 20ª edição do Anuário da Justiça Brasil, de 2026, aponta que, das 242 ações de controle de constitucionalidade decididas no mérito pelo Supremo Tribunal Federal (STF) em 2025, 178 foram julgadas procedentes, total ou parcialmente, o equivalente a 73,6%. Na série histórica dos últimos 20 anos, o percentual ficou próximo de 75%.
Os números apresentados, embora retratem fenômenos distintos e não permitam estabelecer, por si sós, uma relação entre quantidade normativa e inconstitucionalidade, suscitam uma questão relevante: além do volume da produção normativa brasileira, é preciso discutir a qualidade das normas produzidas.
Além disso, o excesso de normas pode aumentar os custos de conformidade e contribuir para a insegurança jurídica, especialmente quando há sobreposição ou alterações frequentes.
Parte das ações em que se discute a constitucionalidade de normas no STF envolve aspectos formais, como questões de competência legislativa, isto é, qual ente federativo pode legislar sobre determinada matéria, ou de iniciativa, relacionada a quem pode apresentar determinado projeto de lei.
A observância das regras e dos princípios de elaboração normativa constitui dever dos atores responsáveis pela produção legislativa. Nesse contexto, ganha importância a legística, campo dedicado ao estudo da concepção, elaboração e qualidade dos atos normativos, ao lado do cumprimento das regras do processo legislativo e da técnica legislativa.
A edição de uma lei, de sua concepção ao seu nascimento, percorre um caminho constitucionalmente estabelecido. Da apresentação de um projeto à sua transformação em lei, sucedem-se diferentes fases, como iniciativa, discussão, votação, sanção ou veto, promulgação e publicação.
O descumprimento das regras do processo legislativo pode dar ensejo a questionamentos sobre sua constitucionalidade. Esse controle é exercido pelo próprio Legislativo, inclusive por meio das Comissões de Constituição e Justiça; pelo Executivo, no momento da sanção ou do veto; e pelo Judiciário, após a edição da norma, sem prejuízo das hipóteses excepcionais de controle judicial durante a tramitação legislativa.
A qualidade da produção legislativa, porém, não se resume à observância do processo constitucional. Uma norma pode ser formalmente válida e materialmente constitucional e, ainda assim, apresentar baixa qualidade legislativa.
A Lei Complementar nº 95/1998, que dispõe sobre a elaboração e a redação das leis, determina que as disposições normativas sejam redigidas com clareza, precisão e ordem lógica. Isso exige linguagem compreensível e sem ambiguidades, frases concisas, uniformidade terminológica e organização lógica do conteúdo.
Há, ainda, uma questão anterior à própria redação: a necessidade e a utilidade de legislar. A criação de uma nova norma deve ser precedida da avaliação do problema que se pretende enfrentar, da necessidade da intervenção legislativa, de sua utilidade para enfrentá-lo e dos efeitos que dela podem decorrer.
A aprovação de uma lei, por si só, não significa a solução do problema que motivou sua edição. A criação de uma política pública por meio de lei será inefetiva, por exemplo, se não houver estrutura administrativa adequada para sua implementação.
Quantidade normativa e qualidade legislativa não são sinônimos. Mais importante do que multiplicar leis é produzir normas necessárias e úteis, constitucionais, claras e capazes de alcançar, na realidade, os objetivos que justificaram sua criação.
*João Bosco Won Held Gonçalves de Freitas Filho é Mestre em Direito e Procurador-Geral do Município de Nova Iguaçu.
